“拔树”的案例虽然极端，但是它具有典型性，是当前国土治理领域困境的一个缩影。除了以上提及的地区，笔者七、八月份在中部两省的两个乡镇也观察到了类似的现象。乡镇干部普遍对耕地流出和卫片执法工作叫苦连天。

保护耕地主要有两个指标：防止基本农田“非粮化”和防止一般农田“非农化”。在基层，具体表现为防止农民占用农田种树、搭棚、挖池塘养鱼、建房、修路等违法行为。是否存在违法行为，用卫星一拍，再对照三调数据，很快便可确定。如果违法事实判定精准，那么基层执法人员实际上并不存在压力，依法办事即可。但是最担心的是，违法的判定往往并不精准。这种不精准是由于各种原因导致的，主要有以下几点：

——拍摄的滞后性。卫星主要拍摄土地的变化，但是实际上当变化是缓慢发生时，卫星的拍摄可能并不敏感。例如一些农民在基本农田上种植价值更高的经济作物，在树苗尚小时卫星并不能拍出来。当树苗长大时，卫星则立马拍摄，认定违法。但问题是，一些果树种了三四年，甚至有的已经到了挂果的时候了，这时候叫农民把树拔了，农民肯定不干。也正是这样，针对田间种树问题，基层执法遇到的阻力特别大。类似的问题包括农民挖塘养鱼，挖的时候没有被拍，结果用了十几年被卫星认定占用基本农田。最麻烦的是，农民住了十几年的房屋，突然被认定是占用基本农田。

——拍摄的片面性。卫星拍摄的唯一标准是土地性质及其变动。这种过分追求静止的土地用途的技术导向可能忽视土地实际使用的变动性。例如H省某乡镇农民有稻虾连种的种植习惯。这样的生产方式本身具有一定的波动性，当地农民在龙虾行情好时候会将农田部分变成坑塘进行养殖。但是这样的行为被卫星认定为将耕地改变成水面。这种片面性对当地的产业发展产生了一定的影响。

当前基层干部图斑整治的重点和难点就在于这些因为调查和技术导致的偏差中。J省某乡镇规划办的负责人说：“（执法中）主动违法的情况特别少，大部分是被划错了的。”

既然存在这么多不精准，那么更加熟悉情况的基层政府及其工作人员可以向上反映吗？理论上可以，但实际很难。这主要是由于严厉的考核监督与漫长的反馈周期之间的矛盾导致的。近些年来，国家高度重视耕地保护，中央会议曾表示“要压实地方各级党委和政府责任，实行党政同责，从严查处各类违法违规‘非农化’、严格管控‘非粮化’，对在耕地保护方面有令不行、有禁不止、失职渎职的，要严肃追究责任”。与之相对应的是，违法占地的卫片一经下发到地方政府，地方政府就有责任进行迅速整改。整改不及时、不到位的地方可能面临上级领导、纪委的斥责和约谈。因此基层政府往往迅速做出反应。相反，一旦发现偏差，基层向上反馈的周期则十分漫长。H省某乡镇的副镇长表示：“有的问题要求我们2个月整改到位，而我们向上反馈材料、证明，走程序至少90天，根本没有回旋的余地。”

紧急的考核问责压力促使基层政府想方设法完成整改任务，而将技术带来的对错之争放到相对次要的位置。常规的手段包括执法与做工作。但是事实证明这两种方式大部分情况会失效。抛开执法力量不足、法律下乡困难等客观因素，其实最大的问题在于执法者自己都无法说服自己。某位乡镇执法队员说：“我跑去农民家给他做工作，说他违法占地了，但是人家一句话就把我噎住了——我这鱼塘自己用了十几年了，怎么突然变成农田了？我的老房子，住了几十年，为什么划成基本农田了呢？——其实，我自己都没办法说服自己，我认为他说的有道理。”执法与群众工作都没办法，基层不得不采取补偿的方式“花钱保平安”。无论是拔树、拆房还是填平池塘都得由基层买单。我们调研中听乡镇干部介绍，某村有一个活动中心被划定为基本农田，只能拆除。到最后是政府帮助村民找项目建新楼并且进行赔偿。

即使如此，花钱真能“保平安”吗？我们在J省某乡镇调研发现了这么一个案例：当地一家竹制品加工厂扩建时被卫星发现，经过调查发现此处土地在2009年是基本农田。当时建厂时管理比较松，该厂未办手续就建立了，一直延续了10年以上，直到这次装修变动被发现。按理说工厂补办相关手续就行，但矛盾的是，该厂因为这次被卫星抓拍认定为违规占用农用地，有了违法记录，也就不能办理相关手续。而消除违法记录又需要办理相关建厂手续，两者形成相互需要证明的矛盾境地。最后没办法，该加工厂只能被拆除，老板宣布破产。此事对基层政府带来了巨大的麻烦，当地不仅损失了一份产业，也损失了几十个就业机会，本来可以就近工作的村民不得不背井离乡外出打工。同时，老板破产之后，拖欠了农民的工资，只能由政府兜底。更为关键的是，农民觉得是政府错了，农民不懂土地性质，他们只想知道：为什么厂子开了十几年都没问题，现在突然说违法，要拆除呢？基层政府应对不合理卫片的策略性的处理可能透支农民对政府的信任，为基层治理带来新的矛盾。

总体而言，近些年兴起的卫片执法、图斑整治及后背后隐含的技术治理的倾向给基层治理带来了新的变化。我们发现依赖于所谓“高科技”进行的治理行为似乎并没有显著提高基层的治理效能，相反，它有可能产生一些非预期后果。技术对于基层治理的影响至少可以讨论两个方面的内容。

一是作为中间层级的乡镇地位弱化。卫星执法通过高科技实现对全国土地的全方位监控，国家不再依赖基层政府逐级反映违法行为。直接的监控摆脱了科层体制可能出现的偏差和惰性，体现出强大的国家能力。通过技术监控，土地的规划和管理实现了全息化，任何违法行为都难逃“法眼”。但是，从另一个角度说，这种自上而下的监控将基层的治理主体的地位转变为单一执行者的地位，来自技术和上级的权威压缩了基层自治的空间。某位副镇长表示：“之前是人管人，发现问题了，有回旋的余地，可以慢慢发现问题，慢慢解决。现在是高科技管人，立马发现问题，立马整治……慢慢做可能还不出问题，着急做肯定要出问题。”

二是治理的空中视角忽视了基层社会的复杂性。卫星执法本质上是一种空中视角。它以俯视的角度客观地抓拍地面的物理属性及其变化。这样一种俯视的、外部的生态学视角忽视附着在土地之上的文化、习俗和关系，简单来说没有以平视、内部的视角看待土地上的人及其生活。生态学视角带来的是一种治理简单化倾向，这种视角下，土地是耕地还是林地一目了然。只需要按照所划定好的客观属性执法即可。但是这种视角忽视了，土地不仅仅具有物理属性，也是居住在它之上的人生产、生活、交往、寄托意义的所在——人们赋予了它更多的意义。人们对土地的使用和意义的感知往往叠加了多重因素并且是处于变动之中的，它具有很强的不规则性。简单化的治理可能导致生产灵活性的丧失、村庄内矛盾的激化和个人怨气的产生。在使用技术时如何做到既“俯视众人”又“目中有人”是一个需要思考的问题。